מסמך עמדה שהוגש לכנסת בנושא ביטוח מתנדבים

‏ה' תמוז, תשס"ח

‏8 יולי, 2008

לכבוד                                                                                                  

ח"כ יצחק גלנטי

יו"ר ועדת העבודה, הרווחה והבריאות

באמצעות דואל: vrevacha@knesset.gov.il

 

 

הנדון: ביטוח מתנדבים לפי חוק הביטוח הלאומי

 

  1. המועצה הלאומית להתנדבות בישראל בשיתוף עם תכנית 'המשפט בשירות הקהילה', עם הל"ב - התנועה למלחמה בעוני בישראל ועם ארגונים נוספים המפעילים מתנדבים בוחנים מזה תקופה ארוכה את הנושא של ביטוח מתנדבים ואת בעיותיה של החקיקה הנוכחית בתחום זה, בין היתר, בשל אי התאמתה למאפייני ההתנדבות כיום.
  2. תחילה, אנו מעוניינים לברך על היוזמה לתיקון התקנות ולהוספת המטרה של איכות הסביבה למטרות המזכות בביטוח מתנדבים ועל עיסוקה של ועדת העבודה, הרווחה והבריאות בנושא חשוב זה.
  3. אנו מקווים שהוספת מטרה זו תהווה רק התחלה של דיון בנושא חשוב זה, המעורר מזה זמן רב אי וודאות וחששות רבים בקרב ארגונים המפעילים מתנדבים, בין היתר, בשל היותו מבוסס על חקיקה מיושנת, שלא התעדכנה בהתאם לשינויי הזמן ולמאפייני ההתנדבות החדשים. ארכאיות החקיקה באה לידי ביטוי יותר מכל במלחמת לבנון השנייה בה נזקקה המדינה לסיוע של רבבות מתנדבים, אשר ביטוח המתנדבים לא כיסה את הפעילות של חלקם ולגבי מתנדבים אחרים התעוררו ספקות לגבי הכיסוי הביטוחי של פעילותם.
  4. הצעתנו היא לפעול לבחינה מחדש של נושא ביטוח המתנדבים על-מנת ליצור הסדר ההולם את המצב הקיים בתחום ההתנדבות ואת ההסתמכות של המדינה על קיומם של המתנדבים, בכלל ובעיתות חירום במיוחד ועל מנת לפתור את הבעיות השונות שמעורר ביטוח המתנדבים במתכונתו הנוכחית.
  5. להלן יפורטו דוגמאות לבעיות שמצאנו בחקיקה בנושא ביטוח מתנדבים וביישום החקיקה הקיימת. נשמח להרחיב בנושא זה בדיון שייערך בפני הוועדה.

 

רקע – התנאים הקבועים בחקיקה להכרה במתנדב

  1. פרק י"ג לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995 (להלן: חוק הביטוח הלאומי), מגדיר את הגבולות של ביטוח המתנדבים של המוסד לביטוח לאומי. בסעיף 287 לחוק הביטוח הלאומי מוגדר המונח "מתנדב". הרשימה המופיעה בסעיף מתייחסת לשורה של מתנדבים הפועלים במסגרת ארגונים שונים (מד"א, מכבי האש, שירותי קבורה ועוד) ובמסגרת חובות על פי דין (עבודות שירות, חובת הצלה, חובת אבטחה ועוד). לגבי ארגונים וסוגי התנדבות שאינם נכללים ברשימה זו נקבעו בסעיף 287(1) לחוק הביטוח הלאומי התנאים הבאים:

א.      פעולה בהתנדבות, ללא שכר, למען הזולת;

ב.      הפניה מוקדמת מאת משרד ממשלתי, המוסד לביטוח לאומי, רשות מקומית, ההסתדרות הציונית העולמית או הסוכנות היהודית לארץ-ישראל או מאת גוף ציבורי אחר שהוכר על-ידי שר העבודה והרווחה לפי תנאים שנקבעו בתקנות;

ג.        לשם מטרות שיש בהן תועלת לאומית או ציבורית – מטרות אלה מפורטות בתקנות הביטוח הלאומי (מתנדבים), תשל"ח-1978 (להלן: התקנות) – הרשימה המפורטת בתקנות אלה היא רשימה סגורה.

ד.      בסייגים הקבועים בתקנות - פעולה של אדם כמתנדב, המיועדת כולה או בעיקרה למען בן-משפחתו או בן משפחה של בן זוגו, לא תיחשב התנדבות.

 

רשימת המטרות – לוקה בחסר

  1. רשימת המטרות המפורטת בתקנות מבוססת בעיקרה (פרט לשינויים מעטים) על מאפייני ההתנדבות עד שנת 1978, ואינה רלוונטית למאפייני ההתנדבות היום. בשנים האחרונות, בעקבות מדיניות הממשלה לצמצם את מעורבותה ולהטיל את נטל הטיפול באוכלוסיה על ארגונים וולונטריים, צמח באופן משמעותי המגזר הוולונטרי ומספר המתנדבים הפועלים במסגרתו וכמו-כן התרחבו מאד תחומי הפעילות במגזר. התקנות שאינן מעודכנות משמיטות מתחולתן רשימה ארוכה של ארגונים הפועלים למען מטרות לאומיות וחברתיות חשובות. מן הראוי לעשות בחינה מקיפה של המטרות הקיימות ולהתאים אותן למאפייני ההתנדבות הקיימים כיום.
  2. להלן יפורטו דוגמאות למטרות התנדבות נוספות, אשר מן הראוי שהתקנות יתייחסו אליהן, מעבר לנושא של איכות הסביבה:

א.      סיוע לאוכלוסיות במצוקה – עמותות רבות ומתנדבים שלא במסגרת עמותות פועלים יום-יום לחלוקת מזון וסיוע בדרכים אחרות לאוכלוסיות במצוקה. פעילות זו גוברת, כמובן, בעיתות חירום. מהמוסד לביטוח לאומי נמסר לנו כי הוא מתייחס לפעילות מסוג זה כנכללת בגדר המטרה של "טיפול חינוכי וחברתי בקידום משפחות, ילדים או נוער" המופיעה בתקנות. נראה לנו כי מן הראוי להגדיר מטרה חשובה זו הכוללת היקף רחב של מתנדבים כמטרה נפרדת וברורה, ולא כפרשנות, התלויה במדיניות הגורם הרלוונטי במוסד לביטוח לאומי.

ב.      סיוע לאוכלוסיה המתפנה משטח המותקף על-ידי אויב

ג.        הגנה על בעלי חיים, מניעת סבל מהם ודאגה לרווחתם – עמותות רבות במדינה עוסקות בנושא של טיפול בבעלי חיים, מטרה חשובה לכל הדעות, אשר המדינה לא עוסקת בה כמעט, ומותירה את הטיפול בה לעמותות ולמתנדבים. מן הראוי להוסיף מטרה חשובה זו לגדר המטרות המופיעות בתקנות.

ד.      קידום וארגון ההתנדבות בקהילה - כידוע, בהעדר הסדרה של הנושא על-ידי הממשלה, לוקחים על עצמם עמותות ויחידים להקים מוקדים טלפוניים וגופי מטה המקדמים את ההתנדבות בקהילה המנהלים ומארגנים את ההתנדבות לטובת אוכלוסיות במצוקה בכלל ובעיתות חירום במיוחד. מוקדים ומטות אלה מאוישים ברובם על-ידי מתנדבים. אמנם לפי תקנה 1(ב) לתקנות "כל מטרה ממטרות ההתנדבות המנויות בתקנת משנה (א) כוללת גם ייזום, הכנה, ארגון, מינהל ועידוד ההתנדבות, לרבות גיוס משאבים לאותה מטרה". עם זאת, הרשימה של המטרות הקבועות בתקנות היא רשימה מצומצמת וסגורה, שאינה מתעדכנת לפי הצרכים של האוכלוסייה, ואילו הגופים המקדמים ומארגנים את ההתנדבות פועלים בהתאם לצרכים בשטח ולאו דווקא בהתאם לרשימה שבתקנות, ולכן הם עלולים שלא להיות מכוסים.

  1. ההתפתחות של תחומי ההתנדבות והייחודיות של הארגונים השונים מחייבת מתן אפשרות לקבלת אישור כתוב לארגונים המבהיר מראש האם ביטוח המתנדבים יכסה את מתנדביהם (בהנחה שיופנו על-ידי גורם המוסמך להפנות מתנדבים). זאת, על-מנת שלא יעמדו בדיעבד בפני שוקת שבורה או יבזבזו סתם משאבים, כאשר מתנדביהם היו יכולים להיות מכוסים על-ידי המוסד לביטוח לאומי, במיוחד במקרים בהם נדרשת פרשנות של התקנות כדי להחליט לגבי תחולה שלהן. כיום, לפי מיטב ידיעתנו, אין אפשרות, בוודאי שלא אפשרות זמינה ומספקת, לקבל אישורים מראש בנושאים אלה.

 

התנדבות לפי הפניה מוקדמת של גורמים מסוימים

  1. אחד מהנושאים הבעייתיים ביותר, אשר מונעים כיסוי ביטוחי ממתנדבים רבים הפועלים למען מטרות חשובות המופיעות בתקנות, הינו הליך ההפניה המוקדמת. בשל חוסר מודעות, בלבול, בשל מיעוט הגורמים המוסמכים להפנות מתנדבים, העדר ארגון מסודר ומסיבות נוספות, לא נעשית הפניה מוקדמת של כלל המתנדבים על-ידי הגורמים המוסמכים לכך. כך לעיתים נשלל ממתנדב כיסוי ביטוחי על אף שמבחינה מהותית ראוי היה להכלילו בגדר הזכאים לפי החוק.
  2. אנו סבורים כי מן הראוי להגמיש מעט את הכללים באופן שיאפשר לגופים המפעילים מתנדבים לקבל הפנייה ממשרד ממשלתי, מהמוסד לביטוח לאומי או מרשות מקומית, שתאפשר להם להפנות בעצמם מתנדבים, בלי שכל מתנדב יצטרך לקבל הפניה מוקדמת מהמשרד הממשלתי או מהרשות המקומית. אפשרות אחרת היא להגמיש את התנאים ואת הפרוצדורות של אישור ארגונים המוסמכים להפנות מתנדבים – כך, למשל, מדוע יש צורך באישור שר ובפרסום ברשומות לצורך הפניית מתנדבים? מדוע האישור מוגבל לגופים שיש להם לפחות 250 מתנדבים? בנוסף, מדוע תוקפה של הפניה פוקע כעבור שנה מיום עשייתה, אף אם המתנדב ממשיך בהתנדבותו באותו רצוף?
  3. המצב הקיים כיום באמצעות הפרוצדורות המורכבות מונע כיסוי ביטוחי ממתנדבים רבים הפועלים בצורה מסודרת במסגרת עמותות למטרות הקבועות בחוק ושהמדינה מעוניינת ביותר בפעילותן. הדברים נכונים ביתר שאת, לנוכח עומס העבודה המוטל על הגורמים במוסד לביטוח לאומי המטפלים בנושא זה, אשר מקשה עוד יותר על יישום תנאיו הפרוצדוראליים של החוק.
  4. דרך נוספת בה מן הראוי לפעול היא העלאת מודעות לחשיבות של ביטוח מתנדבים ולפרוצדורה בה יש לנקוט כדי להבטיח את הביטוח למתנדבים (למשל, באמצעות הודעה לכל העמותות המפעילות מתנדבים דרך רשם העמותות, באמצעות פרסום בכלי התקשורת על-ידי המוסד לביטוח לאומי ועוד).
  5. בעיה זו באה לידי ביטוי קיצוני בעת חירום, בה באופן טבעי מירב המשאבים מושקעים במתן סיוע לאוכלוסיות נזקקות, ומשאבים פחותים מושקעים בבירוקרטיה הנדרשת לביטוח כלל המתנדבים. בעיתות חירום בהן מתווספים מתנדבים רבים למסגרות של ארגונים שונים (שאינם מוכרים כארגונים הרשאים להפנות מתנדבים) ואף במסגרת פרטנית-אישית, כמעט ולא ניתן לעמוד בדרישת ההפניה המוקדמת. על-מנת לפתור בעיה זו ניתן להוסיף לתקנות סמכות בשעת חירום למי שמוסמך להפנות מתנדבים (או לחלק מהגופים המוסמכים להפנות מתנדבים, כגון: משרדי ממשלה ורשויות מקומיות) להסמיך גורמים נוספים הרשאים להפנות מתנדבים, ובהם גופים המארגנים התנדבות בעיתות חירום, כמו המועצה הלאומית להתנדבות בישראל (ע"ר).

 

הסייג להתנדבות המיועדת כולה או בעיקרה למען בן-משפחה

  1. מן הראוי לצמצם את הסייג כך שיחול רק לגבי קרבת משפחה בה קיימת חובת סיוע לפי הדין. פעמים רבות מן הראוי לעודד סיוע בהתנדבות על-ידי קרובי משפחה, מכיוון שהוא יעיל יותר ונוח יותר מסיוע על-ידי זרים (למשל, אנשים ממרכז הארץ שאירחו במהלך המלחמה קרובי משפחה רחוקים מהצפון – אין סיבה לעודד באמצעות הביטוח דווקא אירוח על-ידי זרים). בנוסף, מן הראוי שהסייג לא יחול לגבי אדם שמתנדב גם עבור קרוב משפחה שלו אך באותה עת גם עבור רבים אחרים (כך, למשל, נמסר לנו שלפי הפרשנות הקיימת אדם המתנדב בבית ספר בו לומד גם בנו או נכדו, ייתכן שלא יהיה מבוטח בביטוח מתנדבים בגלל סייג זה, ועדיף שיתנדב בבית ספר אחר – אנו סבורים, כי מצב זה אינו ראוי).

 

 

 

בעיות נוספות

  1. בעיה נוספת בתחום ביטוח המתנדבים מתעוררת בשל פרשנות דווקנית של המונח "בהתנדבות" בחוק על-ידי גורמי המוסד לביטוח לאומי. כך לדוגמא, סטודנט שמקבל מלגה מהאוניברסיטה, ואחד מתנאי קבלת המלגה הינו התנדבות בקהילה, אינו נחשב כמתנדב, על-אף שהוא מבצע פעילות התנדבותית למטרות שבתקנות. הבעיה היא שבעיני הגוף שבו אותו סטודנט מתנדב מדובר במתנדב כמו כל מתנדב אחר, ולא תמיד יש מודעות לכך שהסטודנט מקבל מלגה ומה המשמעות של זה מבחינת ביטוח מתנדבים. כך יכול להיווצר מצב בו הסטודנט לא יהיה מבוטח על אף שיקבל הפניה בהתאם לחוק והארגון והסטודנט לא יהיו מודעים לכך.
  2. בנוסף, בבחינת סוגיית ביטוח המתנדבים יש לתת את הדעת להתפתחויות בתחום ההתנדבות, דוגמת ההתנדבות מהבית, ההתנדבות באמצעות טלפון או ההתנדבות באמצעות האינטרנט, שיכולה להיעשות מכל מקום.

 

סיכום

  1. מבדיקה שנערכה בנושא במועצה הלאומית להתנדבות התרשמנו כי בתחום זה ניכרים הבלבול, חוסר המודעות וחוסר הוודאות – בעיות אשר מן הראוי למנוע אותן, כאשר מדובר במטריה של כיסוי ביטוחי.
  2. אנו סבורים, כי מעבר להוספת המטרה החשובה של איכות הסביבה לתקנות, נדרשת עבודת מטה מקיפה ומחשבה רצינית המלווים בתיקוני חקיקה וביישום מדיניות שונה על-מנת לפתור בעיות אלה.
  3. כאמור, נשמח להרחיב ולהבהיר את הדברים במסגרת הדיון בוועדה ולסייע בהמשך בחינת הנושא והסדרתו.

 

 

 

 

בכבוד רב,

אלה אלון, עו"ד

רכזת עריכת דין ציבורית-חברתית

המשפט בשירות הקהילה

 

עבור לתוכן העמוד